Los árbitros que cambiaron de camiseta para jugar con Rappi

Cayó parado. En Colombia hay una expresión popular que dice que cuando a alguien se le acaba un trabajo por una situación que no puede controlar, lo despiden o le toca renunciar, y su siguiente empleo es mucho mejor que el anterior, cae parado. Le va muy bien. Tiene mucha suerte. 

Juan Sebastián Rozo Rengifo cayó parado. El 7 de agosto de 2018 tuvo que entregar su cargo como Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones de Colombia (MinTic, como se le conoce), porque terminaba el gobierno del entonces presidente Juan Manuel Santos y comenzaba el de Iván Duque. Se le acabó la palomita, diría otro refrán popular colombiano.

Once meses después volvió al mercado laboral pero no con cualquier trabajo: Rappi, la empresa que hasta hace poco era el único unicornio de Colombia, el megaemprendimiento de tecnología valorado hoy en más de 5.200 millones de dólares, la mayor incubadora de startups de América Latina, lo contrató como Jefe de Políticas Regionales para el Área Andina (Colombia, Perú y Ecuador). Y en enero de 2022 lo nombró Jefe de Políticas para toda Suramérica. 

El periodo de Rozo Rengifo en el MinTic (julio de 2015-agosto de 2018) coincidió con el auge y la posterior definición de buena parte de las pocas reglas de juego vigentes hoy para las aplicaciones digitales en Colombia, y con la implementación de un ambicioso plan para apoyar desde el gobierno a diferentes emprendimientos digitales de todos los tamaños, incluido Rappi. Además, y aunque solo fuera por unos meses, como ministro tuvo que dirigir la entonces Comisión Intersectorial para el Desarrollo de la Economía Digital, que, entre otras cosas, debía recomendar la formulación de políticas y proyectos de ley para regular emprendimientos digitales como el que contrataría a Rozo más adelante. 

El periodo de Rozo Rengifo en Rappi, desde julio de 2019, ha coincidido con la presentación, una y otra vez, de diversos proyectos de ley en el Congreso de la República para regular esa y otras plataformas digitales. Proyectos todos que han naufragado en un mar de argumentos muy variados (como que de no existir, la mayoría de sus colaboradores estarían hoy desempleados, por ejemplo) pero siempre en contra de la normativa, que se mezclan con el lobby a favor de esas compañías y los conflictos de interés de algunos representantes a la Cámara y Senadores.

Ese fracaso de las iniciativas presentadas en el Congreso ha permitido que empresas tan grandes como Uber y Rappi eviten asumir mayores compromisos laborales y tributarios en el ordenamiento legal colombiano. 

Un gran primer paso

“Sentamos las bases para darle paso a la primera economía digital de América Latina y el Caribe”. Esa frase se lee en el primer párrafo del informe de gestión que Juan Sebastián Rozo Rengifo entregó el 6 de agosto de 2018, al dejar el cargo de Ministro de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones de Colombia. En el documento, de 25 páginas, el funcionario no ahorró adjetivos para decir que mientras estuvo en la entidad se dieron grandes pasos para “poner la tecnología, la infraestructura de telecomunicaciones, aplicaciones y los contenidos al servicio del ciudadano”. 

Rozo Rengifo (1984) estudió Derecho en la Universidad Externado de Colombia y luego hizo allí mismo una Especialización en Regulación y Gestión de las Telecomunicaciones y las Nuevas Tecnologías. En 2010, con solo 26 años, firmó su primer contrato con el Estado para “prestar sus servicios profesionales al Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones para el desarrollo, seguimiento y control de la Agenda Legislativa del sector de las TIC, que permita determinar la oportunidad y conveniencia en la presentación de proyectos de ley y de la modificación del marco regulatorio del sector”. 

Dicho de manera más sencilla, el joven abogado sería el encargado de recomendar al ministerio cuándo presentar un proyecto de ley ante el Congreso. 

El contrato 426 de 2010, al que esta investigación tuvo acceso, duró solo 65 días (entre el 26 de octubre y el 31 de diciembre de 2010) y tuvo un valor de 13,5 millones de pesos colombianos, algo así como 22 millones de pesos o 5.300 dólares de hoy. Eso quiere decir que ganó 12 veces el salario mínimo mensual de la época. Una suma muy alta para alguien de 26 años, sin experiencia alguna en el sector. Rozo comenzó el camino de pie, parado.

Dos puertas en lugar de una

Aunque los primeros trabajos del protagonista de esta historia con el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones se dieron para otros jefes, con el que más trabajó y al que más se acercó fue David Luna, un curtido político de derecha que se posesionó como Senador para el periodo 2022-2026 el pasado 20 de julio. 

Este no es un dato menor, pues Luna, de quien Rozo terminó siendo una suerte de protegido, ha sido bastante cercano a las plataformas digitales. 

Y es que el propio David Andrés Luna Sánchez representa el perfecto ejemplo del fenómeno de la puerta giratoria, imagen con que se denomina el paso de un alto funcionario público que se va a trabajar al sector privado que antes supervisaba desde el Estado. Aunque el fenómeno también se da en la vía contraria, cuando más conflictos de interés genera es cuando se salta del Estado a ocupar un cargo directivo en una compañía o un gremio para hacer prosperar sus negocios, en desmedro del interés público, y haciendo un uso potencialmente abusivo y ventajoso de la información privilegiada a la que antes se ha tenido acceso.  

Luna comenzó su carrera política a los 22 años como edil, el cargo más sencillo de elección popular al que se puede aspirar en Colombia. En 2001, llegó al Concejo de Bogotá y se quedó durante dos periodos en esa corporación, hasta 2005, cuando renunció para lanzarse a la Cámara de Representantes. Entre 2006 y 2010 estuvo en el Congreso y en 2011 quiso dar el salto a la Alcaldía de Bogotá, pero quedó de quinto entre nueve candidatos. Fue entonces cuando el presidente, Juan Manuel Santos, se lo llevó a trabajar en su gobierno, primero como Viceministro de Relaciones Laborales, en el Ministerio del Trabajo (2011-2013); luego como Alto Consejero para las Regiones, en la Presidencia de la República (2013-2014), y finalmente como Ministro de las TIC, entre 2015 y 2018. Una carrera ascendente y meteórica. Sobre todo si se tiene en cuenta que solo tiene 47 años.  

Lo llamativo aquí es que, tras una beca de un año en Estados Unidos, se convirtió en uno de los creadores y el primer presidente del gremio de las aplicaciones digitales en Colombia. 

Luna pasó del Ministerio que regula esas aplicaciones al gremio que las protege. Se llama Alianza In y fue fundado en mayo de 2020, en plena pandemia de Covid-19, con el objetivo explícito de “generar un espacio de colaboración, impulsar la tecnología y los impactos positivos de la economía colaborativa en Colombia”. Al gremio pertenecen plataformas como Rappi, Uber, Didi, Beat, Mensajeros Urbanos Domicilios.com, que luego pasaría a ser iFood y acaba de dejar el mercado colombiano.

“Esta es la nueva era empresarial, parte del desarrollo social se jalonará en este sector”, celebró por Twitter el entonces flamante exministro. Luna permaneció en ese cargo hasta diciembre de 2021, cuando por ley se vencía el plazo para inscribir oficialmente su candidatura al Senado. Solo entonces renunció a Alianza In y comenzó su campaña formal para las elecciones legislativas del pasado 13 de marzo, en las que fue el candidato más votado del partido Cambio Radical, con 112.329 votos. Cambio Radical hizo parte de la coalición de gobierno durante el mandato de Iván Duque (2018-2022) y ahora, con la llegada a la presidencia del izquierdista Gustavo Petro, se ha declarado como partido de oposición. 

Doble puerta giratoria: de liderar la definición de las reglas de juego, la vigilancia y el control sobre las aplicaciones digitales pasó a crear y presidir el gremio que defiende sus intereses para, luego, cambiar de nuevo de sombrero y obtener un asiento en el Congreso, donde se debatirán distintos proyectos de ley que buscan modificar la forma en que esas plataformas operan en Colombia. 

A nadie le pareció raro. Así como nadie habló en su momento de los conflictos de interés que significaba su cargo en Alianza In, ahora nadie habla de los que enfrentará como Senador en el periodo 2022-2026. Parecería una transición normal para un abogado y político que, siendo ministro de las TIC, fue clave para la consolidación de Rappi y llegó a calificar a Simón Borrero, cofundador y CEO de Rappi, como un emprendedor ejemplar y del que deberían aprender el resto de los colombianos.

En una entrevista realizada para esta investigación, Luna fue tajante al responder que, como Senador, no presentará proyectos de ley relacionados con las plataformas digitales y dijo que, si en algún momento se considera que por ley está impedido para “tramitar algún asunto” sobre estas empresas por un conflicto de interés, lo pondrá “a consideración de la plenaria o comisión respectiva para su discusión y votación”. Además, pidió tener en cuenta que las plataformas digitales “producen ingresos para 200.000 hogares en Colombia y llenan la nevera de miles de personas”. 

El hombre de confianza

Juan Sebastián Rozo Rengifo, por su parte, llegó al MinTic como secretario privado del entonces ministro Luna, en julio de 2015. Una de las principales tareas de los secretarios privados en Colombia es manejar la agenda de los altos funcionarios del Estado, y Rozo lo hizo tan bien que rápidamente se convirtió en uno de sus hombres de confianza. En agosto de 2016, fue nombrado Viceministro General de Conectividad y Digitalización. Algo parecido a caer parado. 

Durante su paso por el ministerio, Rozo enfrentó varios cuestionamientos por los evidentes conflictos de interés en los que estaba involucrado por su hoja de vida. El primero de ellos se dio por haber sido, inmediatamente antes de entrar a la entidad, Gerente de Asuntos de Gobierno de Telefónica, la multinacional de telecomunicaciones con origen en España. Rozo Rengifo nunca se declaró impedido para tratar los temas que afectaban directamente al operador español de telefonía móvil, ni como viceministro ni como ministro.

El otro conflicto de interés se debía a que el MinTic es el encargado de regular todo lo relacionado con la radiodifusión sonora en Colombia, y Rozo es el yerno de uno de los hombres más poderosos de la principal emisora del país: Darío Arizmendi, director de noticias de Caracol Radio entre 1991 y 2019, y luego su Vicepresidente de Opinión.

Las funciones de Rozo como viceministro estaban directamente vinculadas con la empresa para la que había trabajado y con el empleador de su suegro, pues tenía a cargo la regulación, vigilancia y control de esos sectores. De ahí que los partidos en oposición al gobierno cuestionaron su nombramiento como viceministro, asegurando que no tenía sentido que un funcionario terminara obligado a declararse impedido en tantos aspectos al ocupar un cargo. Y las críticas crecieron el 25 de abril de 2018, cuando Luna renunció al ministerio y Rozo Rengifo fue nombrado como su reemplazo. Faltaban solo cuatro meses para que terminara la presidencia de Juan Manuel Santos. 

Como ministros, tanto Luna como Rozo presidieron la Comisión Intersectorial para el Desarrollo de la Economía Digital que, mientras duró, tuvo como principal misión articular a distintas entidades estatales para “facilitar el uso de plataformas de economía colaborativa, abordar los debates técnicos que se presentan por la disrupción de estos negocios y potencializar las oportunidades que trae este modelo económico para el país”. 

Además, como ministros, tanto Luna como Rozo trabajaron en la implementación de un ambicioso plan para financiar con recursos del gobierno “el fortalecimiento del sector de contenidos y aplicaciones digitales”. Como parte de ese plan, según lo pudo constatar esta investigación, entre 2015 y 2018 se ejecutaron 69.534 millones de pesos, o alrededor de 17 millones de dólares.  

Tal vez por eso. uno de los capítulos a los que más le dedicó espacio Rozo Rengifo en su informe de gestión como Ministro de las TIC se tituló “Economía digital”, una expresión que en los últimos años ha acuñado el Gobierno colombiano para referirse a todas las empresas que ofrecen y venden servicios a través de plataformas como Uber, iFood o Rappi. “En los últimos ocho años, el país ha sido testigo de una verdadera y contundente revolución digital (…) Es con mucho orgullo que hoy podemos decir que esa importante apuesta que hicimos por Colombia la ganamos: hoy somos líderes regionales en la transición hacia la economía digital”, concluyó el alto funcionario en el documento. 

Solo cuatro meses y medio después, en septiembre de 2018, Rozo Rengifo apareció en sus redes sociales celebrando que Rappi se había convertido en el primer unicornio de Colombia, como se les conoce a las empresas tecnológicas valoradas en más de 1.000 millones de dólares. En julio de 2019 llegó a uno de los cargos más importantes de esa compañía. 

Una ley sin dientes

Para evitar que el uso sin pudor de la puerta giratoria se convierta, en la práctica, en una autopista que facilite el enriquecimiento de los altos funcionarios del Estado cuando pasan al mundo empresarial, el Congreso colombiano aprobó la Ley 1474 de 2011, mejor conocida como Estatuto Anticorrupción. 

El artículo 3 de esa ley, bastante larga y bastante incumplida, por cierto, se titula “Prohibición para que ex servidores públicos gestionen intereses privados” y determina que todo funcionario del Estado que renuncie deberá esperar por lo menos dos años para “prestar, a título personal o por interpuesta persona, servicios de asistencia, representación o asesoría en asuntos relacionados con las funciones propias del cargo (…) a quienes estuvieron sujetos a la inspección, vigilancia, control o regulación de la entidad, corporación u organismos al que se haya estado vinculado”.

Rozo Rengifo pasó de ser Ministro de las TIC a directivo de Rappi en solo once meses. ¿Qué consecuencias le trajo violar el Estatuto Anticorrupción? Ninguna. Porque hay que decirlo, hasta el momento ese artículo ha sido más “letra muerta” que otra cosa y ha habido decenas de casos como el suyo en las últimas décadas, que nunca han sido ni investigados ni sancionados como corresponde.

Para entender mejor el papel jugado por Rozo en el ministerio, primero como secretario privado y luego como Viceministro de Conectividad y Digitalización y como Ministro TIC, la reportera trató de contactarlo durante todo el mes de julio pero nunca obtuvo respuesta.

La consolidación de Rappi -que fue la segunda compañía colombiana en recibir dinero de fondos de inversión de Silicon Valley y hoy está en nueve países de América Latina- ha coincidido con la presentación de 12 proyectos de ley para regular a las plataformas digitales, lo que eventualmente supondría definir las reglas de juego para la contratación de las personas que les prestan los servicios, como el caso de los rappitenderos de Rappi o de los conductores de Uber. La situación de los más de 50.000 domiciliarios de Rappi en el país es tan precaria, al no estar vinculados laboralmente con la compañía, que en octubre de 2020 se creó el primer sindicato de trabajadores de plataformas digitales en Colombia. Además, más de 85% de los procesos judiciales instaurados en contra de Rappi S.A.S. en el país son laborales, por quejas y reclamos de domiciliarios. Lo que contrasta directamente con el aumento sostenido de los ingresos y activos financieros de la empresa, que pasaron de poco más de 1,15 millones de pesos en 2015, a 406,4 millones en 2021.

“Fue literalmente imposible que esos proyectos pasaran siquiera del segundo debate por el lobby de esas empresas, que es muy fuerte, y porque hasta han recibido el apoyo del presidente [Iván] Duque de muchas maneras, desde comenzar por ponerse la gorra naranja de Rappi para mostrarla como ejemplo de emprendimiento en Colombia y en América Latina”, asegura Rodrigo Lara Restrepo, senador por el partido Cambio Radical hasta el 20 de julio pasado y autor de tres proyectos de ley para “poner en cintura” a las plataformas digitales. 

Cuando habla del presidente, Lara se refiere a una imagen que se volvió viral, enviada por el entonces candidato del uribismo Iván Duque a través de su cuenta de Twitter, en la que aparece al lado del CEO y cofundador de Rappi, con una gorra naranja de Rappi y el siguiente mensaje: “#DuqueEsElQueEs En Colombia necesitamos más emprendedores como Simón Borrero, cofundador y CEO de @RappiColombia para generar una mayor cantidad de empleos formales. Por eso impulsaremos la #EconomíaNaranja para que más jóvenes puedan hacer sus sueños realidad”. 

Hay que recordar que una de las principales banderas con las que Duque llegó al poder en 2018 fue la de la llamada Economía Naranja, una expresión lo suficientemente amplia como para abarcar a las editoriales, los libros, las revistas, los periódicos, la literatura, las bibliotecas, el cine, la televisión, el teatro, las artes visuales y escénicas, el turismo cultural, el ecoturismo, los deportes, la moda, el diseño, las artesanías, el desarrollo de software, la arquitectura y la publicidad, entre muchos otros rubros. Su gobierno, prometía Duque en campaña, tendría como prioridad impulsar la economía naranja porque “ofrece grandes oportunidades gracias a la revolución digital y al desarrollo de la tecnología”. El problema es que esos sectores se vieron profundamente afectados por la pandemia de Covid en 2020 y 2021, y luego el Gobierno abandonó poco a poco, en el discurso y en la práctica, el apoyo concreto para ellos. 

Lara no se atreve a dar nombres concretos de las personas que, dice, ejercen el lobby directo en el Congreso a favor de esas plataformas. Además, se trata de una actividad, el cabildeo, que no está considerada como un delito según el ordenamiento legal colombiano. Aunque hay que decir que tampoco está del todo reglamentada, y que las corporaciones se aprovechan de esos vacíos, de las zonas grises, para intensificar su influencia en la toma de decisiones legislativas o de políticas públicas a través del cabildeo directo y hasta del financiamiento de investigaciones y estudios que se suelen vender como independientes, pero cuyos resultados favorecen a las industrias que se pueden ver afectadas. Lo que sí dice el hoy exsenador es que esas prácticas son aprovechadas para “evitar que la legislación nacional de alguna manera les agregue costos, protegiendo a los trabajadores”. 

En total, en el periodo 2018-2022 se presentaron en el Congreso 12 proyectos de ley relacionados con las más de 320 plataformas digitales que se calcula hay en Colombia. Ninguno vio la luz.  

En todo caso, mientras que alguno de esos proyectos logra avanzar en la nueva legislatura (2022-2026), la puerta giratoria que lleva a altos funcionarios del Estado a importantes cargos en multinacionales o grandes compañías que antes estaban bajo su tutela, sigue abierta. Para la muestra dos botones: David Luna y Juan Sebastián Rozo.